Kết quả nghiên cứu chỉ ra rằng diện tích rừng do Ủy ban nhân dân cấp xã quản lý là một “điểm nghẽn thể chế” trong chuyển đổi quản trị lâm nghiệp tại Việt Nam. Vấn đề nằm ở mối quan hệ chặt chẽ giữa quyền tài sản chưa hoàn chỉnh, chất lượng rừng thấp và năng lực quản trị đa cấp hạn chế, tạo thành vòng xoáy thể chế-sinh thái.
Vòng xoáy giữa quyền tài sản và chất lượng rừng
Theo nghiên cứu, khi một tỷ lệ lớn diện tích rừng chưa được giao cho chủ thể cụ thể, quyền tài sản trong lâm nghiệp chưa hoàn thiện đồng bộ. UBND cấp xã chủ yếu thực hiện chức năng quản lý hành chính, không phải chủ thể hưởng lợi trực tiếp, tạo khoảng cách giữa trách nhiệm quản lý và động lực kinh tế. Thiếu động lực đầu tư dài hạn dẫn đến rừng có nguy cơ duy trì trạng thái hiện tại hoặc bị khai thác ngắn hạn.
Ngược lại, chất lượng rừng thấp lại làm chậm quá trình giao đất, giao rừng. Những diện tích rừng nghèo, khó phục hồi, chi phí quản lý cao thường kém hấp dẫn đối với hộ gia đình, doanh nghiệp hoặc cộng đồng nếu không có cơ chế hỗ trợ đủ mạnh. Hai yếu tố này tương tác, củng cố lẫn nhau, tạo thành vòng xoáy tiêu cực.
Nghịch lý quản trị đa cấp
Nghiên cứu cũng chỉ ra nghịch lý: cấp xã là cấp gần thực địa nhất, có vai trò trực tiếp quản lý rừng, nhưng lại hạn chế nhất về nguồn lực, năng lực chuyên môn và công cụ thực thi. Việc giao diện tích lớn rừng cho cấp xã mà không kèm điều kiện bảo đảm tạo mất cân đối giữa trách nhiệm và năng lực, làm suy giảm hiệu quả quản trị.
Các vấn đề này tập trung chủ yếu ở khu vực miền núi và trung du, nơi điều kiện tự nhiên, kinh tế và thể chế đều bất lợi. Cùng một chính sách có thể tạo ra kết quả khác nhau tùy bối cảnh địa phương.
Chuyển từ quản lý tạm thời sang xác lập chủ thể ổn định
Ưu tiên chính sách hàng đầu là hoàn thiện phân bổ quyền, chuyển từ “quản lý tạm thời” sang “xác lập chủ thể ổn định”. Ở cấp Trung ương, cần xây dựng lộ trình quốc gia với mục tiêu rõ ràng, chẳng hạn giảm tỷ lệ diện tích rừng do xã quản lý xuống dưới một ngưỡng nhất định trong 5-10 năm. Lộ trình cần phân loại diện tích theo mức độ sẵn sàng giao.
Ở cấp tỉnh, cần rà soát, phân loại chi tiết từng khu vực rừng chưa giao, gắn với hồ sơ địa chính. Áp dụng chiến lược phân nhóm: nhóm có thể giao ngay, nhóm cần xử lý tranh chấp, nhóm chất lượng thấp cần hỗ trợ trước khi giao. Ở cấp xã, vai trò cần chuyển từ quản lý trực tiếp sang hỗ trợ, giám sát và kết nối các chủ thể nhận giao rừng.
Phục hồi rừng gắn với giao đất, giao rừng
Giao đất, giao rừng sẽ khó tạo chuyển biến nếu không gắn với nâng cao chất lượng rừng. Ở cấp Trung ương, cần xây dựng chương trình mục tiêu phục hồi rừng nghèo kết hợp giao đất, giao rừng, với hỗ trợ tài chính, kỹ thuật và giống cây. Cơ chế “đầu tư ban đầu - hưởng lợi dài hạn” giúp người nhận rừng vượt qua giai đoạn đầu nhiều chi phí.
Ở cấp tỉnh, ưu tiên khu vực tỷ lệ rừng nghèo cao triển khai mô hình khoán bảo vệ rừng kết hợp phục hồi sinh thái. Ở cấp xã, tăng cường giám sát thực địa và hỗ trợ kỹ thuật trong giai đoạn đầu sau giao rừng để tránh suy thoái hoặc buông lỏng quản lý.
Tạo động lực kinh tế và phân hóa chính sách theo vùng
Cần tái cân bằng hệ thống quản trị đa cấp theo hướng gắn quyền hạn với nguồn lực. Ở cấp Trung ương, hoàn thiện cơ chế phân cấp, bảo đảm mỗi cấp có nguồn lực tương ứng và hệ thống giám sát định lượng. Ở cấp tỉnh, đầu tư nâng cao năng lực kỹ thuật cho cán bộ lâm nghiệp cơ sở. Ở cấp xã, chuyển từ quản lý hành chính sang điều phối và hỗ trợ quản trị cộng đồng.
Cần mở rộng chi trả dịch vụ môi trường rừng cho diện tích do xã quản lý, kể cả trước khi giao rừng. Thí điểm đưa các khu vực này vào thị trường carbon rừng, đặc biệt với chương trình phục hồi rừng. Khuyến khích khu vực tư nhân tham gia qua mô hình hợp tác công-tư khi quyền, trách nhiệm, lợi ích và cơ chế chia sẻ rủi ro được xác lập rõ ràng.
Phân hóa chính sách theo không gian: vùng miền núi và trung du ưu tiên hỗ trợ kỹ thuật, tài chính và giải quyết tranh chấp; vùng đồng bằng tập trung hoàn thiện quyền tài sản và cơ chế thị trường. Các tỉnh có tỷ lệ cao diện tích rừng do xã quản lý cần được ưu tiên nguồn lực và hướng dẫn kỹ thuật.
Việc xử lý diện tích rừng do UBND cấp xã quản lý cần được tiếp cận như một chương trình cải cách thể chế tích hợp, triển khai đồng thời hoàn thiện quyền tài sản, nâng cao chất lượng rừng, tăng cường năng lực quản trị và phát triển cơ chế thị trường. Chỉ khi phá vỡ vòng xoáy tiêu cực, hệ thống quản trị rừng mới chuyển từ trạng thái chuyển tiếp sang cấu trúc ổn định, hiệu quả, tạo giá trị kinh tế - sinh thái dài hạn.
TRẦN THỊ KIM ANH
Tiến sĩ, Khoa Quản trị kinh doanh, Trường đại học Tài chính-Marketing
