Gần 3,07 triệu ha rừng, chiếm 20,51% tổng diện tích rừng cả nước, hiện do Ủy ban nhân dân cấp xã quản lý. Đây là nhóm chủ quản lý lớn thứ ba sau hộ gia đình, cá nhân (52,04%) và ban quản lý rừng đặc dụng, phòng hộ (23,24%). Tuy nhiên, khác với các chủ thể khác, UBND cấp xã không có quyền tài sản đầy đủ, chủ yếu thực hiện chức năng hành chính đối với diện tích chưa giao, chưa cho thuê hoặc còn vướng mắc pháp lý. Điều này tạo ra sự bất đối xứng rõ rệt giữa quy mô quản lý và mức độ hoàn thiện thể chế.
Chất lượng rừng thấp, cơ cấu lệch pha
Số liệu tổng hợp từ báo cáo hiện trạng rừng năm 2025 của 34 tỉnh cho thấy rừng nghèo chiếm tỷ trọng phổ biến 60-85%, trung bình khoảng 70-75%. Rừng nghèo kiệt hoặc phục hồi dao động 5-20%, trong khi rừng giàu chỉ chiếm 0-3%, nhiều tỉnh gần như không ghi nhận. Cơ cấu này phản ánh sự lệch pha giữa diện tích và chất lượng rừng.
Phân tích từ Tiến sĩ Trần Thị Kim Anh (Khoa Quản trị kinh doanh, Trường Đại học Tài chính-Marketing) chỉ ra rằng phần diện tích chưa hoàn tất về mặt thể chế lại trùng với phần tài nguyên có chất lượng thấp. Trong quá trình giao đất, giao rừng, các khu vực có chất lượng cao, tiềm năng sinh lợi tốt thường được ưu tiên phân bổ cho hộ gia đình, doanh nghiệp hoặc ban quản lý. Ngược lại, những khu vực chất lượng thấp, khó phục hồi hoặc còn tranh chấp pháp lý thường bị treo lại trong khu vực quản lý hành chính. Hệ quả là UBND cấp xã trở thành chủ thể quản lý “phần còn lại” với chi phí quản lý cao nhất và hiệu quả sinh thái thấp nhất.
Vòng xoáy thể chế - sinh thái
Sự chồng lấn giữa khoảng trống thể chế và suy thoái tài nguyên tạo thành cấu trúc bất lợi kép. Ở chiều thứ nhất, quyền tài sản chưa hoàn chỉnh làm suy giảm động lực đầu tư và bảo vệ rừng. Cấp xã không hưởng lợi trực tiếp từ giá trị kinh tế của rừng, nguồn lực tài chính và kỹ thuật hạn chế, khiến nhiều diện tích rừng nghèo kéo dài trong trạng thái suy thoái. Ở chiều ngược lại, chất lượng rừng thấp, chi phí phục hồi cao và rủi ro quản lý lớn làm giảm hấp dẫn của việc giao đất, giao rừng cho các chủ thể khác. Hộ gia đình, doanh nghiệp ít động lực nhận diện tích rừng nghèo nếu không có cơ chế hỗ trợ đủ mạnh. Cơ chế hai chiều này tạo nên vòng xoáy thể chế - sinh thái, trong đó khoảng trống thể chế và suy thoái tài nguyên cùng tồn tại, củng cố lẫn nhau.
Phân hóa không gian rõ rệt
Tỷ lệ diện tích do UBND cấp xã quản lý có sự phân hóa mạnh theo không gian. Tại các tỉnh miền núi phía Bắc, tỷ lệ cao: Lai Châu khoảng 54,3%, Tuyên Quang khoảng 44%, Cao Bằng khoảng 28%, Phú Thọ khoảng 29,5%. Đây là những khu vực địa hình phức tạp, điều kiện tiếp cận khó khăn, lịch sử quản lý đất lâm nghiệp còn nhiều tồn tại, tỷ lệ cao đồng bào dân tộc thiểu số và các hình thức sử dụng đất truyền thống chưa được thể chế hóa đầy đủ. Ngược lại, các khu vực phát triển hơn ghi nhận tỷ lệ thấp hơn: Tây Ninh khoảng 7,8%, Nghệ An khoảng 14,2%, Đắk Lắk khoảng 16,8%, Sơn La khoảng 15,8%. Sự khác biệt còn xuất hiện trong cùng vùng sinh thái: tại Tây Nguyên, Gia Lai khoảng 26,5% cao hơn Đắk Lắk 16,8%; trong nhóm trung du miền núi phía Bắc, Tuyên Quang 44% cao hơn Sơn La 15,8%.
Điều này cho thấy yếu tố tự nhiên không phải nguyên nhân duy nhất; tiến độ giao đất, giao rừng, kết quả sắp xếp lâm trường quốc doanh và năng lực thực thi chính sách ở cấp tỉnh đóng vai trò quan trọng.
Điểm nghẽn kép cần tháo gỡ
Theo Tiến sĩ Trần Thị Kim Anh, diện tích rừng do UBND cấp xã quản lý phản ánh trạng thái chuyển tiếp trong quản trị lâm nghiệp Việt Nam, nơi ba yếu tố: quyền tài sản chưa hoàn chỉnh, chất lượng tài nguyên thấp và bối cảnh không gian bất lợi cùng tương tác, tạo thành cấu trúc khó thay đổi trong ngắn hạn. Vấn đề đặt ra không chỉ là tiếp tục giao đất, giao rừng, mà phải gắn với nâng cao chất lượng tài nguyên và cải thiện năng lực quản trị địa phương. Nếu chỉ tập trung phân bổ diện tích mà thiếu cơ chế phục hồi rừng, tình trạng suy thoái có thể tái diễn. Ngược lại, nếu chỉ đầu tư phục hồi mà chưa xác lập rõ chủ thể quản lý và quyền hưởng lợi, động lực dài hạn khó được bảo đảm. Nhận diện đúng bản chất “điểm nghẽn kép” này là điều kiện quan trọng để xây dựng các chính sách lâm nghiệp hiệu quả hơn, hướng tới quản trị rừng ổn định, bền vững và có khả năng tạo giá trị kinh tế - sinh thái lâu dài.
